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履行检察职责 做好两法衔接
[打印本文] [关闭窗口] 来源:开封市检察院 编辑: 时间:2012-06-13 10:35:29 点击数:
——《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关问题研讨会综述

开封市人民检察院法律政策研究室

    2011年1月21日,《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台实施,为更好地学习该条例,做好行政执法和刑事司法的衔接,减少和预防该条例实施过程中违法犯罪的发生,开封市人民检察院于2011年2月21日下午举办了《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关问题研讨会。研讨会以《国有土地上房屋征收及补偿条例》如何正确实施、做好两法衔接及如何减少和预防违法犯罪的发生为主题。
    本次研讨会由市检察院党组成员、副检察长邱爱玲主持,市院研究室会同市检察学会共同组织。市院党组成员、各业务处室负责人及市人大、市政协、市委政法委、市中院、司法局、公安局、市政府法制办、市纪委、市住建局、市规划局、市国土资源局、市拆迁处、市委党校、河大法学院、市城管局、市法学会、市律师协会、市房屋交易中心等单位的领导和代表、记者共四十余人参加了研讨会。本次研讨会得到与会领导和专家学者的充分肯定。研讨的主要情况如下:
     一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关资料
    (一)《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台背景     
    1991年6月1日国务院发布《城市房屋拆迁管理条例》,1994年出台了《城市房地产管理法》,2001年6月7日国务院常务会议通过了对《城市房屋拆迁管理条例》的修改,并于当年7月1日正式实施。《城市房屋拆迁管理条例》实施过程中,备受诟病,拆迁悲剧频繁发生。 2009年12月7日,北京大学法学院姜明安等五名教授上书全国人大常委会,建议修改《城市房屋拆迁管理条例》;国务院制订了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,于2010年1月29日和12月15日两次面向社会公开征求意见;2011年1月21日,《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式出台。
    (二)《国有土地上房屋征收与补偿条例》的亮点
这部条例有六大亮点:一是基本法律关系有重大突破。二是明确界定公共利益。三是征补程序公开透明。四是充分考虑被征收人的利益。五是加强对行政公权的约束限制。六是法律责任更加明晰。
    (三)专家观点
    1、拆迁变法具有时代意义。参与上书的五学者之一王锡锌教授说:“此次拆迁变法将会成为变迁时代通过自下而上的公共参与而引发制度变革的绝佳例证。它将成为政府积极回应社会希求,引导社会变革,培育公共理性的典型范例;亦将成为公众、专家与政府深度合作,共同推动制度有序变革的经典事例。”
    2、集体土地、非公共利益的拆迁问题仍存在立法空白。另一位参与上书的沈岿教授说:“集体土地、非公共利益的房屋征收仍处于法律法规的空白地带。征补条例有不少改进,但其本来是要规范国有土地上的拆迁问题,此法一出,集体土地上的拆迁、公共利益之外非公共利益的拆迁等问题,很可能被各级政府比照执行,造成司法不当。”
    3、司法强拆程序应明确。北京著名地产律师秦兵说:“《征补条例》总体上来说是进步的,其中存在很多亮点。但是虽然《征补条例》取消了行政强拆,但并没有规定进行司法强拆的具体实施程序。这就可能给实际执行造成很大的困难,甚至可能还会出现暴力的司法强拆情况。因此,对司法强拆程序应该有明确的程序规定,才能达到保护被征收人利益的目的。”
    二、开封市检察机关水系拆迁工程领域职务犯罪专项活动情况分析
    (一)总体情况
    在开封市水系二期拆迁工程领域职务犯罪专项活动中,立案侦查职务犯罪案件19件29人,已提起公诉的22人全部被法院作出有罪判决,在办案的同时,帮助有关单位建章立制,堵塞漏洞,防止了财政资金的损失。
    (二)水系拆迁工程职务犯罪的特点
    一是财政资金安全受到威胁。二是犯罪行为集中在拆迁补偿审查等环节。三是违法犯罪手段呈现多样化。主要有以下五种形式:1、内外勾结、共同作案。2、伪造假证、骗取资金。3、收受贿赂、贪污公款。4、滥用职权、违规行政。5、不负责任、玩忽职守。
    (三)水系拆迁工程职务犯罪原因
    一是个别拆迁工作人员法制观念不强,职务犯罪预防教育、监督机制不到位。 二是城市建设管理工作不同步,乱搭乱建等问题仍然存在。三是拆迁组织职责不清。四是对评估机构缺乏外部监督。五是对基层干部在拆迁中的违法违规行为监督不到位。六是征地拆迁程序不透明。
    三、自由研讨观点撷英
    市检察院侦查监督处杨保全处长认为,检察机关和行政执法机关要做好行政执法和刑事司法的两法衔接工作。2010年11月份,国家监察部、商务部、公安部和高检院四个单位开展了行政执法与刑事司法两法衔接专项行动,要以此次专项活动和《国有土地上国有房屋征收与补偿条例》的出台为契机,加强两法衔接工作,检察机关要加强对行政执法单位在执法过程中发现犯罪线索应移交未移交问题的监督,同时注意发现行政执法背后职务犯罪线索,并及时移交和加大查处力度。
    市检察院民事行政检察处申中辉处长认为,城镇房屋拆迁引发的利益冲突和社会矛盾,已成为社会广为关注的热点和焦点,原有的《房屋拆迁管理条例》已不能适应新的形势和构建和谐社会的要求。《国有土地上房屋征收与补偿条例》给被征收人提供充分的行政救济和司法救济途径。作为民事行政检察部门在监督行政机关依法行政,全方位保护被征收人的合法权益,防止国家财产和公共利益遭受损失方面,应做好几项工作:一是要深入学习,深刻领会新条例的精神实质。二是要加强宣传,让新条例深入民心。加大新《条例 》的宣传力度,民行检察部门要通过对申诉、抗诉案件的办理,认真做好释法说理工作,减少政策理解误区。三是要加强监督,确保新条例取得实效。检察机关应当充分发挥职能作用,监督有关各方依据新条例的规定履行各自的职责和义务,共同维护开封经济健康发展和社会和谐稳定。
    市纪委监察局马林祯主任认为,新条例颁布实施后,作为行政监察机关应进一步加强对征收与补偿工作的检查,严肃查处征收与补偿过程中失职渎职行为,维护人民群众根本利益。
    市委党校陈曦教授认为,新条例与旧条例相比,在观念上有很大的突破,旧条例是纯行政的,新条例属于社会法,不是单纯的行政法,也不是单纯的民法,其侧重于维护公民利益,把保护被拆迁人的利益放在了首位。新条例虽然明确按照市场价,但实践中怎样操作还应该总结探讨。对公共利益的界定应进一步细化,防止打着公共利益的旗号进行商业征收。征收过程中应进行听证,评估应规范。
    市律师协会范之敏副会长认为,我们应理性看待新条例的出台,新条例不能解决过去存在的一切问题,政府与背后的开发商有一定的利益关系,在执行上不能完全解决好被征收人的补偿问题,被征收人没有复议权,只能向法院起诉,但因种种原因起诉不了,老百姓关心的补偿问题在技术层面也存在一定的问题。因此,新条例的出台有很多问题仍无法解决。
    市中级法院梁坤副庭长认为,拆迁问题在全国都很敏感,新条例的出台是从人治走向法治的一个进步。法院过去只是审理有关房屋拆迁纠纷,现在则又面对执行的问题。法院在今后的审理与执行过程中如何把握公共利益和公平的标准有一定的难度,可能会面对来自政府的压力,同时,法院执行力量相对薄弱。新条例没有复核复议的程序,应继续研究下一步如何执行的问题,应争取人大、政协的支持。
    市拆迁管理处张胜利处长认为,新的征补条例有了很大进步,但不能期望新条例把所有的矛盾一并解决,一个城市的建设发展与新法规及配套文件的实施需要一个过程,开封需要拆迁的工程很多,需要进一步研究如何做好征收与补偿工作。
    市规划局梁玉林副局长认为,新条例出台后,应完善体制,健全法制,建议尽快出台与拆迁相关的管理办法,明晰责任,加强监管。
    市人大李建伟调研员认为,新条例的出台,意义在于中央关注民生,以民为本。检察机关在两法衔接、查办拆迁过程中职务犯罪方面做得比较好,检察机关在建筑许可证的审批、旧城改造等方面加强法律监督应有更大的作为。
    河南大学法学院王志华教授认为,新条例规定的是公益征收,没有涉及商业拆迁的问题,这是新条例的缺陷。对被征收人的补偿费用应该由政府统一支付,标准要统一,补偿过程中应避免暗箱操作。司法机关应适时介入征收决定不执行的问题,要畅通司法救济途径,司法机关应该抵住压力,公平公正做出判决。同时认为,非诉执行存在诸多弊端。
    市检察院反渎职侵权局曹阳局长认为,新条例体现了三层含义:一是兼顾工业化、城镇化进程,尽量考虑公共利益和群众利益的统一;二是明确了补偿标准、奖励措施,保护公民合法利益;三是完善了征收与补偿程序,加大公众参与度,把强制拆迁的机率降到最低点。但新征补条例实施过程中,渎职、失职犯罪仍不可避免,检察机关要与行政执法机关相互配合,同时要依职权监督行政执法机关,加大查处职务犯罪的力度。行政执法机关要改变检察机关查处渎职犯罪影响行政执法的错误认识,积极配合检察机关做好两法衔接工作。
    研讨会结束时,张志超检察长做最后点评。要点如下:
    1、《国有土地上房屋征收补与偿条例》的意义和背景。
    《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台,虽然有很大的进步和积极意义,但还有很多问题需要去解决。新条例涉及的是公共利益的征收与补偿,但商业征收的问题没有涉及,这是新条例不完善的地方。旧的拆迁条例出台后,涉及的主体主要是拆迁人和被拆迁人,主要涉拆迁人和被拆迁人的利益纠纷和对公民个人财产处分的认识,及实施中引发了很多热议,也出现了很多公民抵制拆迁和政府强制、暴力拆迁的情况,引发公民对政府的不满和社会的不稳定,这既暴露了法制的不健全,也说明拆迁是个非常敏感的问题。这不仅涉及立法的完善,行政执法的系统性,也涉及到社会管理问题,从根本上关系到社会矛盾的化解和促进社会大局的稳定。国务院出台新征补条例,并把强制拆迁权交给法院,就是为给被征收人多提供一条救济的渠道,更好地保障公民的合法权益,促进社会和谐稳定。
    2、新条例出台后,应做好执行。
    新条例出台后,行政执法机关和司法机关最主要的职责是执行好新条例。应搞好调查研究,对新条例进行正确的宣传,让群众对新条例有正确的认识。行政执法机关与司法机关应协调配合,搞好行政执法与刑事司法两法衔接,行政执法机关发现职务犯罪线索应及时向司法机关移交,公安机关、检察机关和法院应在各自的职权范围内做好征补过程中打击违法犯罪工作。应利用好新条例,做好统一规划,在征收与补偿过程中,造福开封人民,促进开封市城市建设。
    3、检察机关在征补过程中的职能。
    检察机关在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施过程中的基本职能是:(1)做好行政执法与刑事司法两法衔接工作,此项工作由侦查监督部门负责。(2)依法查处征补过程中的职务犯罪,保障国家利益和公民合法利益。(3)依法做好批准逮捕和审查起诉工作。(4)减少和预防职务犯罪。
    
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